Dialog społeczny w polityce mobilności pracowników w UE: dowody, sprzeczności i ograniczenia
Zaangażowanie Unii Europejskiej w dialog społeczny pozostaje silne. Przynajmniej na papierze. Pakt na rzecz europejskiego dialogu społecznego z marca 2025 r. sformalizował rolę związków zawodowych i pracodawców w kształtowaniu polityki pracy, uznając dialog i mechanizmy sprawozdawcze za sposób komunikowania obaw zainteresowanych stron.[i] Jednak w dziedzinach, w których mobilność i prawa pracownicze są ze sobą sprzeczne, głównie w sektorach usług nisko płatnych, dialog społeczny pozostaje dotychczas mechanizmem proceduralnym w dużej mierze oderwanym od wyników polityki. Ten rozdźwięk staje się szczególnie dotkliwy w przypadku transgranicznej pracy opiekuńczej, gdzie wciąż utrzymują się strukturalne wyzwania związane z mobilnością, mimo licznych konsultacji z zainteresowanymi stronami, co udokumentowano we wstępnych wynikach projektu MOBILECARE 2024-2026.
Dialog bez zębów
Pakt na rzecz dialogu społecznego z 2025 r. stanowi wzmocnienie proceduralne. Konsultacje Komisji w sprawie programów prac, finansowania partnerów społecznych oraz formalnego mechanizmu otrzymywania wspólnych sprawozdań partnerów społecznych z wdrażania dialogu oznaczają postęp instytucjonalny. Dialogi wdrożeniowe zwołane we wrześniu 2025 r. przez wiceprzewodniczącą KE Roxanę Mînzatu dotyczyły w szczególności mobilności pracowników w obszarach swobodnego przepływu pracowników, delegowania i koordynacji zabezpieczenia społecznego.[1] Niektórzy mogą jednak uznać, że poprawa widoczności instytucjonalnej maskuje asymetrię: konsultacje i wdrażanie oddalają się od siebie. Partnerzy społeczni negocjują, Komisja słucha i czyta raporty, ale przestrzeganie struktur egzekwowania pozostaje rzadkie.
Rozważmy dyrektywę w sprawie odpowiedniego wynagrodzenia minimalnego (2022/2041)[2]. Zabezpieczona w drodze negocjacji trójstronnych, przez niektórych uważana jest za kamień węgielny europejskiego filaru praw socjalnych, zasada 8 dotycząca zaangażowania pracowników. Zobowiązuje ona państwa członkowskie do promowania negocjacji zbiorowych i zapewnienia odpowiednich wynagrodzeń. Państwa członkowskie mogą swobodnie definiować „adekwatność”, która waha się od 46 do 60 procent przeciętnego wynagrodzenia. Jednak jej wdrażanie było nierównomierne. W listopadzie 2025 r. UNI Global Union zauważa, że tylko Irlandia, Łotwa i Litwa opublikowały krajowe plany działania promujące negocjacje zbiorowe[3]. Dania zakwestionowała natomiast podstawę prawną dyrektywy[4], argumentując, że narusza ona suwerenność państw członkowskich w zakresie wynagrodzeń. Chociaż Europejski Trybunał Sprawiedliwości podtrzymał ważność dyrektywy[5], przesłanie jest jasne: dialog społeczny może doprowadzić do konsensusu w rozmowach, ale nie zapewnia jego wdrożenia.
MobileCare i luka między dowodami a egzekwowaniem
W ramach projektu MobileCare, finansowanego przez Komisję Europejską i opartego na dialogu ekspertów z wielu krajów, zidentyfikowano istotny paradoks[6]. Państwa członkowskie stosują bardzo różne praktyki dialogu społecznego w zakresie mobilności opiekunów zamieszkujących w domu podopiecznego. Tam, gdzie krajowy dialog społeczny na dany temat jest słaby, jak w niektórych częściach Niemiec i Europy Południowej w odniesieniu do opieki domowej, konsultacje na szczeblu UE przynoszą minimalne efekty na szczeblu krajowym. Tam, gdzie dialog jest silniejszy, np. w Austrii i niektórych częściach Skandynawii, mogą pojawić się wyniki na poziomie krajowym. Pozostają one jednak zlokalizowane i nie są skalowalne do ogólnounijnych standardów mobilności. Dowody zebrane w ramach projektu, oparte na panelach ekspertów Delphi i warsztatach dla zainteresowanych stron w siedmiu krajach, pokazują, że krajowe instytucje rynku pracy kształtują wyniki mobilności znacznie bardziej niż poziom UE.
W tym projekcie Niemcy stanowią jeden z kilku przykładów braku egzekwowania prawa. Prawo UE zezwala na delegowanie obywateli państw trzecich (TCN) legalnie zatrudnionych w jednym państwie członkowskim do innego bez konieczności uzyskiwania dodatkowych zezwoleń na pracę, zgodnie z wyrokiem w sprawie Vander Elst (C-43/93)[7]. Pomimo zaleceń dialogu społecznego dotyczących dostosowania praktyki do prawa UE, Niemcy nadal wymagają oddelegowania odrębnego zezwolenia na pracę dla opiekunów TCN, de facto blokując tę ścieżkę mobilności. Podmioty zorganizowane w ramach partnerów dialogu społecznego Postcare i Mobilecare, które jeszcze w 2025 r. eksperymentowały z delegowanymi obywatelami państw trzecich, podobno porzuciły ten model dopiero w 2025 r. w następstwie niemieckich działań egzekucyjnych i porad prawnych. Wszystko to pomimo orzeczenia sądu UE, które jasno stwierdziło, że mobilność nie może być ograniczana[8]. Nie jest to porażka dialogu społecznego, lecz porażka wdrożenia dialogu. Zasady istnieją. Dialog je potwierdził. Praktyka krajowa zaprzecza obu.
Zobowiązania sektorowe bez egzekwowania
Kolejny przykład, który należy zauważyć: w czerwcu 2025 r. Europejska Federacja Pracowników Służb Publicznych (EPSU) i Pracodawcy Społeczni podpisali ramy działania w sprawie zatrzymywania i rekrutacji pracowników w sektorze usług społecznych[9]. Jest to duże osiągnięcie nowego Komitetu Sektorowego Dialogu Społecznego UE ds. usług społecznych. Ramy te obejmują 15 konkretnych działań w zakresie edukacji, bezpiecznego poziomu zatrudnienia, równowagi między życiem zawodowym a prywatnym oraz negocjacji zbiorowych[10]. Pozostają one jednak niewiążącymi zaleceniami. Wymagają one wdrożenia na szczeblu krajowym i dalszych układów zbiorowych w każdym kraju. W komunikacie EPSU czytamy: „Jest to zarówno zobowiązanie partnerów społecznych na szczeblu UE w zakresie usług społecznych, jak i pilne wezwanie do działania wszystkich, którzy kształtują usługi społeczne”.[11] Mniej optymistyczne tłumaczenie: partnerzy społeczni UE zobowiązują się i udzielają wskazówek; od rządów oczekuje się działania; ale jeśli tego nie zrobią, proces dialogu był na nic.
Rozdrobnienie dialogu społecznego od wewnątrz
Jednak nie wszystkie ograniczenia dialogu społecznego są spowodowane brakiem egzekwowania. W przypadku mobilności pracowników dialog często się opóźnia, ponieważ partnerzy społeczni nie osiągają porozumienia. Dobrym tego przykładem jest sektor opieki świadczonej przez osoby mieszkające z osobami korzystającymi z opieki. Dowody MOBILECARE i POSTCARE pokazują, że przedstawiciele pracodawców postrzegają opiekę transgraniczną przede wszystkim jako rozwiązanie w zakresie podaży pracy w warunkach ograniczeń związanych z przystępnością cenową. Długie rotacje i obecność na miejscu są traktowane jako funkcjonalne potrzeby, które są uważane za akceptowalne w odniesieniu do dominującego zestawu warunków regulacyjnych i rynkowych. Związki zawodowe natomiast definiują te same praktyki jako strukturalne obchodzenie zasad dotyczących czasu pracy i odpoczynku.[12]
Rezultatem nie jest kompromis, lecz wzajemne ciche weto. Dialogi prowadzą do osiągnięcia abstrakcyjnych celów konsensusowych, takich jak wysokiej jakości opieka, edukacja i sprawiedliwe warunki, przy jednoczesnym unikaniu kwestii operacyjnych, co do których nie można osiągnąć porozumienia, takich jak odstępstwa ze względu na wykonalność lub mechanizmy rekompensowania kosztów wynikających z ich braku. Odzwierciedla to również ramy EPSU-Social Employers 2025: ambitne sformułowania, ostrożna treść. Tam, gdzie dialog nie może się zbiegać, instytucje UE mają niewiele do transponowania, a aktorzy polityczni z pewnością zawiodą w obu kierunkach.
Debata, którą warto podjąć
Prawdziwe pytanie nie brzmi, czy istnieje dialog społeczny w UE: istnieje, jest coraz bardziej zinstytucjonalizowany i dobrze finansowany. To wielki sukces. Ważne jest, aby przedstawiciele byli wysłuchiwani i włączani w proces tworzenia polityki, mimo wszystkich istniejących niedociągnięć[13]. Obecnie debata powinna jednak skupić się na tym, czy dialog społeczny może przekształcić się z konsultacji proceduralnych w mechanizm mający bezpośredni wpływ na wyniki polityki (mobilności pracowników). Dopóki porozumienia partnerów społecznych nie będą miały pewnej wagi, np. poprzez plany egzekwowania, podstawy prawne UE lub wyraźne zobowiązania transpozycyjne z monitorowaniem, pozostaną one bogate w dowody, politycznie ostrożne i ograniczone do praktycznego wprowadzania zmian. Kryzys sektora opieki pogłębi się nie dlatego, że partnerzy społeczni nie mają głosu, ale dlatego, że ten głos został wysłuchany, udokumentowany i grzecznie odłożony na bok, jeśli nie przez UE, to przez jej państwa członkowskie.
Bibliografia
[1] https://employment-social-affairs.ec.europa.eu/implementation-dialogue-fair-labour-mobility-executive-vice-president-roxana-minzatu-2025-09-16_en
[2] https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2022/2041/oj/eng
[3] https://uniglobalunion.org/news/european-court-of-justice-upholds-eu-minimum-wage-directive/
[4] https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2025-11/cp250136en.pdf
[5] https://employment-social-affairs.ec.europa.eu/news/commission-welcomes-judgment-eu-court-largely-confirming-validity-directive-adequate-minimum-wages-2025-11-11_en
[6] http://federacjaprzedsiebiorcow-internationalprojects.eu/mobilecare-social-dialogue-as-a-tool-to-improve-the-conditions-of-functioning-of-intra-eu-labour-mobility-in-home-based-care-services-downloads/
[7] https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=de&jur=C,T,F&num=C-43/93
[8] https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=57967&pageIndex=0&doclang=PL
[9] https://employment-social-affairs.ec.europa.eu/news/eu-social-partners-commit-tackle-workforce-challenges-social-services-2025-06-26_en
[10] https://www.socialemployers.eu/wp-content/uploads/2025/06/FoA-social-services-signed-26.06.2025.pdf
[11] https://www.socialemployers.eu/15-actions-for-retention-and-recruitment-of-social-services-workers/
[12] https://www.faz.net/aktuell/finanzen/pflege-polin-illegal-ausgebeutet-aber-die-letzte-rettung-accg-110808397.html
[13] Cárdenas Domínguez F, Fernández García M, Molinero Gerbeau Y. Revisiting European social dialogue: A systematic literature review (Nowe spojrzenie na europejski dialog społeczny: systematyczny przegląd literatury). Open Res Eur. 10 października 2025;5:309. doi: 10.12688/openreseurope.21020.1. PMID: 41394323; PMCID: PMC12701336.
Data ostatniego dostępu do wszystkich źródeł: 30.12.2025
Możliwość komentowania została wyłączona.
